香港的高度自治

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香港中聯辦研究部長曹二寶去年一月在中共黨校報《學習時報》撰寫一篇題為〈一國兩制下香港的管治力量〉的文章，提出中央、內地從事香港工作的幹部隊伍是「香港特區建制隊伍」外的香港另一支「重要管治力量」。

中聯辦負責人回應傳媒詢問時表示，這只是曹二寶在中央黨校學習期間發表的一篇理論探討文章。中聯辦強調「中央駐港機構將繼續堅持貫徹落實『一國兩制』、『港人治港』、『高度自治』的方針，按照《基本法》和中央授權在香港特別行政區履行好職責」。

容許干預與實際執行不同

曹部長研究香港情況多年，其文章當然值得我們重視。中聯辦重申香港高度自治的方針，亦顯得合法合理。但除了理論探討和官式立場外，曹部長的文章值得探討的地方真的不少，而將文章的理論對照最近一年有關中聯辦的新聞，更有很多令人深思的問題。

首先，重申我對一國兩制的立場。我接受曹部長的說法：中央與特區的關係是單一制政權下授權與被授權的關係，因此，香港不能在未得中央同意下，界定及行使「剩餘權力」。我亦同意，香港是在《基本法》的範圍內實行「高度自治」，例如不能在外交事務上作主，包括沒權決定容許美國軍艦入境或外國政府在香港開設領事館等。說到底，《基本法》的最終解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會（簡稱「人大常委會」），而在中央認為有需要時，例如普選議題上，人大釋法已經發生了好幾次。

但《基本法》容許中央可以依法影響或干預香港的管治是一回事，有關部門，包括中聯辦如何理解及實際執行涉及香港的中央政策是另一回事。香港回歸後到二○○三年五十萬人上街前，香港特區政府的確享有非常高度的自治；中央、內地部門，包括中聯辦並沒有為香港出謀獻策。二○○三年七月一日的港人大遊行，改變了中央政府對香港的政策。現在回望，這已經不算是國家機密。

曹文引述在二○○四年九月中共十六屆四中全會的決定，認為中共在香港工作的歷史方位發生了重大變化，即是要在一國兩制條件下，處理好香港問題。他沒有說錯，中聯辦在香港的工作，特別是在曾特首上任後，變得愈來愈積極。

中聯辦對港事務影響力增

以去年立法會選舉為例，中聯辦事前協調候選名單、暗中支持某些獨立候選人、自由黨不獲配票等種種傳聞，比以往選舉時為多。選舉完畢後，中聯辦主任高調接見自由黨，並發出新聞稿，令人耳目一新。在劉皇發議員獲特區政府委任為行政會議成員一事上，雖然中聯辦鄭重否認有任何關連，但不少政界中人卻選擇相信事出有因。

到了今年三月，有報告指國家副主席習近平與港區人大代閉門會議時，期望他們為香港出謀獻策，接着中聯辦副主任黎桂康提到與特區政府就政協委員的角色達成十點協議。

事後中聯辦及特區政府否認有任何協議，而後者亦澄清除了為人大代表和政協委員提供一個網頁外，政府目前並無計劃為他們提供辦公或活動場地（見立法會 CB(2) 1311 / 08-09 (03) 號文件）。

但對照曹文引述二○○四年中共的決定，中央對港區人大代表的期望和中聯辦對政協委員的關懷，不正是循着二○○三年下半年開始中央要處理好香港問題的軌迹嗎？

兩制不離一國。五十萬人上街沒有發生少至打碎一塊玻璃的意外，並不能減輕中央領導人對香港可能出亂子而北京事前不知的憂慮。因此，加強統戰工作，掌握港情及培養在政界，包括立法會內的親中（央）勢力變得理所當然。上有政策，下面好辦事，中聯辦說曹文是理論探討，可能是迴避一個很多香港人隱約察覺但不願面對的事實：就是在許多香港有權自治的事務上，中聯辦對特區政府的影響力愈來愈大。

曹文為另一管治力量揭幕

我參與政治性的工作多年，完全明白政治不是一個黑白分明、循規蹈矩的遊戲。政治是眾人之事，也是背着人做的事。說了不做，或做了不認，無甚稀奇。不要說在一國兩制下，中央要知道特區做些什麼，或在有需要時提出看法，連承認有特殊友好關係的英美，亦曾經發生過間諜事件。曹文的啟示不只是言明一支已經存在的管治力量，更可能是為這支管治力量由暗到明揭開序幕。讓我在文章內找證據。

第一、文章清楚說明：「一國兩制條件下中央、內地從事香港工作的幹部隊伍，作為一支管治力量合法、公開運作，是我國單一制政體下正確處理中央與香港特區關係的現實需要。」我的質疑是，我們如何從中央容許特區高度自治的政策及《基本法》的具體條文內，理解「合法、公開運作」的含義？

再以立法會選舉為例，在不記名的一人一票及沒有貪污舞弊的情況下，任何人或機構都可以在幕後統籌、協調，以期影響選情或提升某候選人的當選機會。假如中聯辦曾參與這些工作，我不會感到驚奇，而我亦相信一般市民已經接受了這個「事實」。但假如在下次立法會選舉時，中聯辦或「管治力量」的其他成員高調地公開運作，中央政府如何解說？是否以已故領導人鄧小平二十多年前的金句「總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的」為理由？

第二、訂下了這個前提，曹文接着明言或暗示香港的有限度自治。在這方面，曹文對《基本法》的選擇性詮釋，值得我們關注。

根據曹部長的看法，無論是行政管理權、立法權和司法權，中央保持並在必要時行使某些權力的憲制安排。這意見絕對正確，但在闡明有關規定時，文章有意或無意、予人中央其實是可以隨時隨地、想管就管，例如文章提到特區政府財政預算、決算、法律、法官的任命等，須報人大常委會備案。但「備案」與「批准」屬不同層次，一般理解是人大常委會不會審視備案的文件。

高度自治中央莊嚴承諾

另一個例子，在香港的高度自治範圍內，司法的自主權高於行政和立法方面。在《基本法》內第二條就列明香港有「獨立的司法權和終審權」。但曹部長在解釋司法權規定上，避談「獨立」和「終審」。他指出人大常委會有權解釋《基本法》，但沒有說人大不會輕易釋法。整個有關司法權規定的段落予讀者的印象是，香港司法權是全國司法系統的一部分，反映的是「中共領導、三權合作」的思維，與「一國兩制、高度自治」的原則不符。這篇文章在中共黨報《學習時報》發表，內地的幹部隊伍學習後，會否加強他們管治香港的決心？

接受一國兩制，就要接受中央有權在國家重大利益可能受損的情況下干預香港的高度自治，中央當然應該在香港維持影響力和從事一些有利國家或香港的工作，但香港高度自治是中央政府對港人的莊嚴承諾，這亦是有利國家的長遠政策。在這個前提下，有關部門，包括中聯辦不應有意或無意地以理論或行動逐步減少香港的高度自治。

人必自侮而後人侮之。特區政府和港人，包括接近中央的立法會議員、人大代表和政協委員，可否盡多一點力，維護香港的高度自治？

王永平

前特區政府問責局長、現任中文大學兼任教授

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